北歐福利政策的真實面相 (一) 對外開放對內團結合作


拼經濟的目的是什麼?是為了普遍性的生活品質更好,或者,只是讓GDP和就業率看起來還不錯,甚或是讓少數人致富。儘管世界經濟發展達到前所未有的蓬勃盛況,但是全世界卻同時面臨貧富差距越來越大,地球環境被嚴重破壞的窘境,近代的經濟發展模式顯然出了問題。一連兩周,綠經濟介紹資本主義經濟和社會主義經濟之外,較少被探討的合作經濟。本周起,綠經濟請到福利國家理論與比較政治經濟學的專業學者呂建德教授,為大家揭開北歐福利政策的全貌。呂教授將帶我們深入了解,國家福利究竟是窮人的止痛藥,還是建構國家經濟的良方。

呂建德教授在講座的開始便提到相關領域非常重要的一本書籍~美國康乃爾大學政治系教授Peter J. Katzenstein的《世界市場中的小型國家》(Small States in the World Market》。作者對小國的定義是:對世界經濟依存度高,內部資源、人口、與版圖比不上經濟大國,它們的國家經濟特性是必須暴露在國際市場上運作,脆弱性通常較高,因為開放市場受到全球景氣變動的影響非常大。2001年,這本著作出版15年之際,有一場國際研討會檢討該書的論點,也就是在經濟全球化之下,福利國家是否會崩解或是出現問題。大家其實看到,實施福利政策的北歐國家在解決全球化的壓力上表現得還不錯。台灣的歷史與地理位置與北歐小國類似,是否我們可以從北歐小國的經驗,獲得啟發。

小國的兩難是資源有限、消費力不足,因此必須對全球市場開放,廣泛收尋資源同時增加消費腹地。小國的人口與土地面積有限,缺乏原料,要生存就一定要靠大量的進口,而同時又因為國內市場胃納不足,需要抑賴出口。小國的對外貿易依存度非常高,經濟及貿易市場必需對全球開放。這也是為什麼北歐小國成為世界貿易自由化的重要催生者,在重要的國際貿易談判上,北歐小國通常都是最早的倡議者。

對外開放的同時,北歐國家實施高稅率與鼓勵就業的福利制度,這樣的模式雖不能稱作完美,但卻是很值得參考的例子。可能是因為具備了維京海盜團隊合作的民族影響,北歐小國的國家經濟型態強調彼此間的合作與團結,制度的設計也都以整體國家與各階層為考量,他們的福利政策動機是鼓勵就業創造經濟價值,而不是單純的發送補償型的福利津貼。國家是福利服務的直接提供者,而不是外包、轉包者,這樣的設計是為了保障所提供的福利品質,不會因為外包業者的利益分配受到打折。表面上看起來,高稅率是為了提供更好的免費福利,譬如托嬰、醫療、保險、失業等,但其實與其他國家,例如美國相比,北歐國民透過稅賦獲得的福利照顧,並不比個人各自向民間購買這些服務來得高。

美國學者Gøsta Esping-Andersen曾做過研究,計算出在瑞典,一個家戶每個月在托兒、托老、醫療、與教育這四項的花費,佔總家戶支出的32%,與美國的30%相差無幾,這說明美國的家戶並沒有因為去跟市場購買,而不是透過稅賦將費用交由國家集中處理就會花費得比較少。而且,雖然最後的福利支出佔比相近,但結果卻很不同。美國的福利服務有相當嚴重的階層化,只有富者能享受到較高品質的服務 ; 而瑞典的階層化甚小,大家享受到的服務品質不會差太多。北歐各種服務的品質是平均的,而且不是平均的差,是平均的好。

前面提到,小國的宿命就是要對外開放,開放雖然是必須,但開放的同時得先了解市場開放可能受到的風險,並同時設計符合國家利益的應變策略。福利政策是國家安定內部的先行機制,有了安內的穩定機制,才有條件對外開放。Katzenstein說過一句話值得台灣思考:「政治上的自由放任,是大型工業國家才享受得起的奢侈行為。對於經濟上必須對外開放的小國而言,這是他們無法負擔得起的。」也就是說,抱歉,內部的政治對抗只有大國才玩得起,小國必須有非常強的國內共識,才可能談對外開放。

研究顯示,歐洲小國透過「集體協商」的組合主義、大規模的公部門、與比較優沃的失業給付與養老保險等社會保險體系,來吸收開放後所帶來的風險,Katzenstein將這些整體設計稱為「內部補償策略」。因為對外開放而產生的失業勞工可以利用「積極勞動市場」政策,在最短時間之內由政府輔導快速返回就業市場。這就是一方面彈性開放,另一方面內部又能吸收風險的策略。「民族組合主義」強調妥協,追求共識,例如1950年代,瑞典社會民主黨提出「團結工資政策」(solidaristic wage policy)對高競爭力企業予以補償鼓勵,競爭力較差的企業,無論規模大小則會因此逐步被淘汰,透過這個進取與淘汰機制,國家整體競爭力得以維持在高端。

團結工資政策是以全國為單位,作為工資調整參考,以達到最合乎國家利益的整體平衡。表現超過標準的企業因為不需將工資調整到滿額,因而可以將本來要分配給勞工的盈餘,轉而投資在對企業有利的發展上面,例如調整自動化機械設備,提高工作環境品質等。另一方面,受薪階級因為滿足於國家提供的整體福利與照顧,例如醫療、教育、托兒、托老等福利,因此安於接受不如預期高的薪資調幅。尤其因為這些福利大多非常便宜甚至免費,而且是普及性的,符合社會公平性與平衡性。反觀效率不足的企業,則會因為必須比照全國一致的工資調整,而更缺乏競爭力,終至退出市場。最後留在市場的是競爭力越來越強的企業,以及貢獻力較大的就業者。

「團結工資政策」配合「內部補償策略」再加上妥善完備的社會福利,北歐國家制度的設計以整個社會為考量,因此薪資差異不會過度的階級化,例如大學教授與學校工友的待遇差距大概只有1.5倍,不是一般想像的三四倍之多。這一點從他們的吉尼系數(Gini coefficient)可以看出,例如冰島的0.24、芬蘭0.26、瑞典0.269、挪威0.24等。吉尼系數越低,表示貧富差距越小,反之則越大。北歐各國的財富不均度非常低,台灣大約在0.32,巴西、智利、哥倫比亞、盧安達、南非都超過0.5,英國在0.38,美國大約在0.41左右。

北歐的福利體系絕不是要養出懶惰的工作者,事實上是用另一種方式鼓勵,甚至強迫人民更努力工作,包括女性與中高齡可就業者。當然,這些隱形的強迫是被設計在制度當中,也就是透過很多配套措施,讓人民覺得工作比不工作好。簡單的說,北歐的福利體系不似南歐國家只一昧的發錢,而沒有其他配套措施,但很不幸的,台灣的福利體系卻好像罹患了「南歐病」。

北歐國家藉由發展這些優質且大家都能享受到的服務,去支持團結薪資政策。藉由福利補償,讓薪資維持在中度的發展。在1970年代的第一次石油危機中,北歐各國就是用團結薪資政策成功的走出石油危機,反之英國從此一蹶不振。在1973年與1978年的石油危機中,英國完全沒有能力招架通貨膨脹,當時北歐國家採行的策略是,在經濟危機與風險之下,大家一起來承擔風險,而非將風險集中在某些產業或個人身上,這些應變的基本前提就是上述的民族組合主義方式。

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